分山而治带来利益纠葛庐山管理乱局待解

　　每经记者 于垚峰 发自江西庐山、南昌

　　 从2006年的莲花洞别墅事件，到今年7月《每日经济新闻》报道的“仰天坪出现违规大宅”，庐山别墅，一次又一次刺痛着世人的神经。

　　 庐山302平方公里的山体，庐山管理局只管理着海拔800米以上的范围，面积只有120多平方公里；山体以下，分别被星子县、九江县、庐山区等多个地方管理。庐山最多时曾出现过“一山六治”的情景，这亦成为庐山管理局认为庐山难以合理规划和管理的主要原因。

　　 “我坚决反对将居民下迁山下，牯岭镇是庐山重要的文化元素，居民下迁了，谁来做好服务工作？”著名公共行政学专家竹立家在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，庐山管理局规划庐山，不能作为侵占老百姓利益的借口，“打破现有体制，统一庐山山体，成立庐山区，或者庐山市一级政府，统一管理庐山。”

　　分山而治

　　 千百年来一直以“雄、奇、险、秀”闻名于世的庐山，享有“匡庐奇秀甲天下”的盛誉，是具有两千多年悠久文化和百余年开发历史的名山，首批国家重点风景名胜区。全山有12个景区，37处景点，230多个景观。

　　 这些景点，并不都属于小范围内的庐山管辖。庐山管理局宣传部长熊伟告诉《每日经济新闻》记者，庐山现行的管理体制，自1984年设立庐山管理局到现在，没有什么大的变化。“当时称为‘一山六治’，分别由庐山管理局、星子县、九江县、庐山区、庐山垦殖场和江西省庐山自然保护区等六个部门管理着。”

　　 2005年底，九江市将庐山综合垦殖场、庐山茶科所、庐山林科所和庐山水电厂四个单位划归庐山管理局管理，旨在进一步扩大庐山管理局的管理区域，但是位于星子县、九江县和庐山区的庐山山体仍然游离在“庐山”之外。

　　 副地级的庐山风景区管理局成立于1984年，由江西省政府直管并委托九江市政府代管。1996年，江西省人大常委会通过了《江西省庐山风景名胜区管理条例》，条例赋予庐山管理局对庐山建设、发展规划、旅游行业管理的行政职责。

　　 但实际上，庐山管理局难以发挥职能作用。因为从性质上说，庐山管理局只是省政府在庐山的一个派驻机构，而非一级政府。管理局的决定，对星子县、九江县政府并不是上级对下级政令，自然难收实效。比如，条例规定任何地方对庐山的资源开发必须报庐山管理局审批，但一些县、乡、村并不把管理局放在眼里，擅自搞起了庐山旅游开发。

　　 在国家级风景名胜区中，只有庐山至今仍维持着这种多头管理的管理体制。

　　 在上世纪八九十年代，旅游经济尚未完全兴起时，多头管理体制并未对庐山产生太大的影响。然而当旅游业逐渐成为国民经济的一大支柱产业，星子县、九江县等地大力发展旅游产业时，“一山六治”的矛盾终于暴露：六个“婆婆”管庐山，谁都可以制约谁，生出不少“权限之争”。

　　利益之争

　　 庐山“权限之争”的核心其实是“利益之争”。

　　 庐山被人为地分割，导致一些知名景区支离破碎。游客在购买了180元的大门票之后，进山观看一些景点，仍然需要二次购票。比如说去三叠泉景区，需要再购买64元的门票，因为三叠泉属于庐山区管辖，并且于庐山之上，设立了一个庐山三叠泉风景区。

　　 根据九江市公布的数据，2011年，庐山接待游客160万人次；庐山西海接待游客60万人次；星子庐山温泉接待游客120万人次；三叠泉接待游客21万人次。这些景点，都在大庐山的范畴之内。但是，星子县、九江县显然不愿放弃这笔不菲的财政收入。

　　 庐山山体下的这些县区，除了旅游的门票及相关行业能提高当地的GDP之外，依山而建的一些地产开发，借庐山之名，又可以征收一笔可观的土地财税以及营业税费。庐山区、星子县纷纷在庐山山体下，划出土地，举行招商引资，以开发酒店为名，进行别墅的开发。

　　 庐山区莲花镇政府一位干部向记者介绍，位于该镇的一个酒店，开发了近百栋别墅项目，每平方米均价都在两万以上，一栋别墅的面积从400平方米至900平方米不等，平均一栋别墅的价格都在千万以上，总价在10亿元之上。当地从中收到的土地出让费和税收，至少有2亿元，能贡献庐山区财政收入的50%。

　　 在星子县也有类似的项目，在重点发展旅游业的星子县，扶持并打造休闲度假酒店，成为当地开发的一个突破点，但在操作的过程中，往往有不少企业，越过红线，搞起了房地产开发。

　　 竹立家认为，保护庐山，必须完善庐山的管理体制。他说，目前庐山管理局虽然是省派驻机构，有一定的管理权限，行使行政执法权要受制于九江市。“现在，开发区管理比较混乱，以经济利益为导向，这种倾向不容否认。庐山开发别墅，不断有人在风景区内开发，这个问题不解决，20年以后，庐山就不是庐山了。”

　　管理乱局待解

　　 庐山风景名胜区管理局是根据1984年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于庐山风景名胜区管理体制等问题的批复》成立的，为江西省人民政府的派出机构，委托九江市直接领导。

　　 由于庐山管理局的实际行政管辖范围，与庐山风景名胜区范围不一致，致使《江西省庐山风景名胜区管理条例》不能得到全面履行。许多专家预言，如果现在联合国(微博)的专家到庐山复查，“世界遗产”将面临摘牌的危险。

　　 如何解决庐山旧有体制，使庐山早日像全国名山一样，理顺体制，快速发展，成了横亘在九江及江西省面前的一道难题。

　　 早在10年前，江西省政府发展研究中心课题组就编写了《关于理顺庐山管理体制的建议》，建议提出：设立县级庐山市，市址设在南康镇，归九江市管辖。将庐山区的枯岭镇、威家镇、高垅乡、海会镇、塞阳镇、莲花镇，九江县的黄老门乡和星子县全部乡镇划入庐山市，共计23个乡镇，面积1134平方公里，人口30万。

　　 这一建议也得到了竹立家的认同。他说，设立具有一级政府权限的庐山区（市），统一管理庐山整个山体，既可以在一定的范围之内，适度地开发庐山，又能最大限度地保护好庐山。

　　 然而，设立庐山市的建议提了10年，至今也无明确的时间表。庐山管理体制，依旧将在争议声中继续沿用。

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