文化遗产地管理体制和国家公园体制初探

　　国家公园是保护区的一种类型，最早起源于美国，已经有140 多年的历史。根据美国的定义，国家公园是由国家政府宣布作为公共财产而划定的以保护自然、文化和民众休闲为目的的区域。由于国家公园较好地处理了自然生态保护与合理利用之间的关系，成为国际社会普遍认同的自然生态保护模式，并被世界大部分国家和地区采用。目前已有近200 个国家建立了近万个国家公园。

　　文化遗产地管理体制现状

　　国家公园是国际上通行的、能较好地处理保护和利用关系的遗产地管理方式，在中国建立国家公园体制，其意义远不限于生态文明建设，也是文化建设的重要内容。

　　2013 年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立国家公园体制”。建立国家公园体制是党中央关于文化与自然遗产地(以下简称遗产地)管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。

　　我国已建立了九个涉及遗产地的管理体系：文物保护单位(含考古遗址公园)、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A 级旅游景区(小部分涉及遗产地)。现有的九个有可能涉及国家公园的管理体系，从不同角度对保护、利用遗产地发挥了一定作用，一些遗产地还形成了依法(如《风景名胜区条例》)管理的局面，有些类别的遗产地管理水平相对较高。但总体来看，多数遗产地存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等问题。具体来说，从管理体系建设来看，目前的遗产地绝大多数为属地化管理，管理权限分散在较低级别政府的诸多部门中，且管理不规范、标准不统一，保护与利用的关系模糊不清；从管理的客观效果来看，许多遗产地保护不力，许多遗产景区门票价格上涨过快，节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的、频繁的民怨，不仅影响到“美丽中国”建设，也对国家的文化建设带来了明显的负面影响。

　　“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。我国绝大多数文化和自然遗产地属国家所有，这些国有的遗产地通常采用条块结合、以块为主的事业管理体制。条是指按照遗产管理的相关法律法规和规范性文件，遗产地分别由相对应的职能部门进行行业管理，如环保、住建、国土资源、农业、水利林业、文物、旅游等，这些职能部门从中央到省、市、县有3 个以上层级的垂直序列，形成“条”的组织格局。块是指绝大多数遗产地普遍采取属地管理。由于中央政府在“财权”“人权”上的事实性缺位，遗产地管理机构在规划、行政审批、专项资金申请和监督等方面主要服从条状管理，同时在人事、财务和遗产地相关社会经济事务管理上从属于地方政府接受块状管理，这使遗产地管理体制形成了以块为主的特点。

　　从管理单位体制上来看，则可以分为3 类：行政管理机构、事业单位和企业。因为单位管理体制的不同，往往相关的资金机制和经营机制也不同——公益性较强的遗产地通常由行政管理机构或事业单位管理，主要由地方财政出资，其他则往往作为企业管理(自收自支的事业单位且事业单位企业化管理)。

　　对于中国的大遗址而言，如何处理好既保护文化遗产、维护文物资源共享的代际公平，又关注当代人的民生需求，是当前一个突出的问题。2010 年以来，我国以“国家考古遗址公园”为模式的大遗址保护工作成效显著。从高句丽遗址、殷墟遗址和金沙遗址等的探索试点，到秦始皇帝陵、唐大明宫和良渚遗址等的拓展实践，既是中国大遗址保护工作的突破创新，也为世界各国的大遗址保护提供了可资借鉴的经验，进一步增强了我国在国际文化遗产领域的话语权。

　　国家公园体制的探索

　　对国家公园，目前许多人在概念认识上比较模糊，尤其许多做生物多样性保护的专家，也把国家公园等同于价值较高的自然保护地。事实上，单从数量而言，存在这样一个关系：文化与自然遗产地＞自然保护地＞国家公园。

　　“建立国家公园体制”的重点在于体制。但从既有相关试点工作来看，对遗产地的管理基本上是新瓶装旧酒，缺少创新。在我国大遗址保护工作的良好态势下，应当积极把握发展新机遇，以中央提出的“建设国家公园体制”作为切入点，通过构建中国大遗址保护“国家公园”体系，积极争取国家在政策、资金、规划、用地等方面的多口并行支持，通过跨学科、跨领域、跨行业合作，进一步推动大遗址保护由行业保护走向全社会保护。

　　长期以来，我国学界及业界一直呼吁引入国家公园体制，解决我国现有遗产管理体制存在的问题。建立国家公园体制将对目前我国遗产管理体制和运行机制带来较大调整，涉及中央与地方、中央相关部门之间等多方面利益关系，需统筹协调，先在宏观层面做好顶层设计，研究提出建立国家公园体制的基本思路，再在微观层面进行试点探索。

　　首先，明确功能定位是基础。由于经济发展程度、土地所有制和利用形态以及行政体制不同，各国对国家公园的内涵界定不尽相同。中国是几千年的文明古国，自古崇尚天人合一。国家公园应具备以下基本特征：一是资源的不可再生性和国家代表性，通常以珍贵的自然文化遗产为核心；二是景观的独特性和垄断性，应代表国家形象，国民认同度高；三是生态系统的原始性和文化特征的完整性；四是产品和服务的公益性。我国国家公园必须坚持保护第一，在尽可能降低人为因素干扰和影响的前提下，给公众提供更多亲近自然、了解自然的机会，进而增强保护自然的自觉意识，促进生态文明建设，同时也使公众在领略祖国大好河山和深厚历史文化底蕴的过程中，增强国家和民族认同感。

　　其次，合理界定范围是关键。我国自然文化遗产资源数量庞大、种类繁多，仅各类自然保护地面积已达国土面积的18%以上，其中国家级自然保护地已接近12%，与美国联邦保护地面积占比基本相当，但远高于美国国家公园的占比3.54%。因此，应立足我国人多地少和社会主义初级阶段的基本国情，统筹考虑各类自然文化遗产资源特点和保护需要，对现行保护地体系进行优化完善，确保分类科学、保护有效、管理到位。国家层面可划分为自然保护区、国家公园和全国重点文物保护单位三个系统，不能用“国家公园”替代自然保护区。其中，国家公园作为保护地的一种类型，可考虑从国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、世界自然遗产或自然文化双遗产等主体功能区的禁止开发区域中选择景观资源丰富、生态环境优良、文化积淀深厚，具有国家代表性的自然文化遗产资源，作为备选对象。

　　第三，建立权责统一、产权明确、保障有力的管理体制是核心。建立国家公园体制，绝不仅仅是建立几个国家公园，而是要在对我国保护地体制改革做出整体安排的基础上，以优化完善自然文化遗产保护地体系为突破口，对最具国家代表性的遗产资源建立专门的开发保护管理制度——国家公园体制。

　　一是统一规范管理。整合相关部门职能，理顺管理体制，对国家公园及相关自然遗产地的规划、标准制定、监管等实行统一管理。每个国家公园设立专门的管理机构，负责日常运营管理。二是建立财政保障。立足国家公园内遗产地等资源资产的全民所有属性，充分考虑公共服务的受益范围，将国家公园的保护、运行和管理明确为中央与地方共同事权。按照事权和支出责任相匹配的原则，逐步提高中央直接履行事权的比例和支出责任，减少保护管理等各项支出对门票的依赖，逐步降低门票价格，使国家公园回归公益属性。三是明确产权归属。由国家公园主管部门履行对全国国家公园资产处置等重大事项决策权、资源保护监管权，并委托国家公园管理机构行使资源使用权和管理权。四是完善法律制度。加快国家公园立法研究，争取尽早出台相关法律，对国家公园设立、运行、保护、管理、利用等过程中的社会关系和利益环节进行调整。明确国家公园的主管部门，并对国家公园的管理机构、开发者、经营者、游客和社区居民的行为提出规范准则和强制措施。

　　结语

　　考虑到体制机制共同决定了某个管理体系的权力划分和行政资源(人、财、物)配置状况，可以认为目前中国的文化和自然遗产地存在的问题，有些是目前条件下难以避免的(如财力投入不够、管理水平不高等)，但多数是可以通过完善体制机制解决的。2006 年文化部出台了《世界文化遗产地保护管理办法》，提出了对于遗产地管理进行监测巡视的办法，但落实到地方层面成效甚微。期待在国家公园体制下，能够探索出一套先进的文化遗产地管理体系和制度。